ИркутскНИИхиммаш
С учетом мнения ответственных специалистов, выполняющих экспертизу промышленной безопасности (ЭПБ), рассмотрены направления совершенствования экспертизы промышленной безопасности. Из анализа предложений следует, что они не устраняют причины, снижающие качество ЭПБ, которые также отрицательно будут влиять на качество работы в соответствии с новыми направлениями, если они будут приняты к реализации. При их разработке не учтено мнение владельцев и организаций, эксплуатирующих опасные производственные объекты. Прежде, чем заниматься совершенствованием ЭПБ, предложено устранить причины, снижающие ее качество. Тем более, что в период отсутствия этих причин, процедура и качество ЭПБ доказали свою эффективность.
Введение
Низкое качество экспертизы промышленной безопасности (ЭПБ), выполняемой несколькими тысячами экспертных организаций (ЭО) привело к ее дискредитации. По данным, озвученным на заседании Комитета Торгово-промышленной палаты РФ, на 13 марта 2019 года количество ЭО составило 2313 по сравнению с 4180 на 22 февраля 2018 года [1]. Но если вникнуть в критические замечания, то на самом деле критикуют не саму процедуру и правила проведения ЭПБ, определяемые ФНП, а участников процедуры ЭПБ, то есть ЭО и владельцев или организации, эксплуатирующие ОПО [2-6]. Но из юридической практики известно, если нарушается закон, то за это нарушителя наказывают, а не меняют закон, или создают такие условия, чтобы закон, безусловно, выполнялся. Если обратиться к ЭПБ, то за многие годы процедура ЭПБ полностью подтвердила свою объективность, содержательность и последовательность в определении технического состояния технических устройств (ТУ), зданий и сооружений (ЗиС), расчете остаточного ресурса и назначении срока безопасной эксплуатации. Это особенно характерно, до выхода в свет ФЗ № 116, когда техническим диагностированием, в основном, занимались бывшие отраслевые институты или структуры, выделившиеся из них. Это также хорошо заметно на многочисленных примерах качественно выполненной ЭО ЭПБ даже после выхода вышеуказанного закона, пока оплата работы ЭО производилась с учетом опыта работы и квалификации специалистов ЭО и фактических затрат на проведение ЭПБ.
Но в связи с либеральными условиями выдачи лицензий на право проведения ЭПБ и введения тендерной системы выбора ЭО, выполняющей ЭПБ по минимальной цене, произошло резкое падение качества ЭПБ, что никак не связано с тем, что сама процедура ЭПБ имеет недостатки. Появившиеся тысячи ЭО бросились зарабатывать средства и обогащаться на такой важной составляющей безопасности страны, как промышленная безопасность. Большинство владельцев и организаций, эксплуатирующих ОПО, безответственно и с удовольствием начали пользоваться тендерной системой для выбора ЭО по такому критерию как минимальная цена выполнения ЭПБ, тем более, что в соответствии с законом, на эксперта возложена уголовная ответственность за техническое состояние ТУ, ЗиС в течение назначенного им срока их безопасной эксплуатации. И это в ситуации, когда эксперт не работает в организации эксплуатирующей ОПО и не имеет возможности контролировать качество эксплуатации и влиять на него, но обязан отвечать за техническое состояние ТУ, ЗиС.
Поэтому без глубокого осмысления причин, дискредитирующих ЭПБ и оценки возможности их устранения, по-видимому, нецелесообразно делать крутые повороты в изменении процедуры оценки технического состояния ТУ, ЗиС без четкого понимания возможных последствий. Тем не менее, такие устремления имеют место, без учета всего комплекса проблем которые имеют место при проведении ЭПБ и, в целом, влияющих на обеспечение промышленной безопасности (ПБ).
Краткий анализ направлений совершенствование ЭПБ
На совещании [1] рассмотрена новая концепция проекта закона «О промышленной безопасности». В указанном проекте предлагается проводить ЭПБ только технической документации, а вопрос по ЭПБ ТУ, ЗиС остался открытым. В итоге ее обсуждения концепция была отклонена. Но, так как ее содержание было известно до ее оглашения, то на Научно-техническом Совете Ростехнадзора 06.03.2019 года уже были предложены направления по совершенствованию ЭПБ ТУ, ЗиС [7], но никаких решений по совершенствованию ЭПБ принято не было.
В качестве обоснования необходимости совершенствования ЭПБ приводится состояние с изношенностью основных фондов и несоответствие содержания ЭПБ терминологии и требованиям ряду нормативно-правовых актов (НПА). Отмечается, что существующая система обеспечения ПБ не справляется с ускоренным износом основных фондов. Спорное утверждение. Износ ТУ, ЗиС это объективная реальность, зависящая в первую очередь от воздействия повреждающих факторов в течение их эксплуатации.
В настоящее время предложения по совершенствованию ЭПБ живо обсуждаются профессиональным сообществом ответственно занимающимся ЭПБ.
В качестве совершенствования предлагается [7] «…регламентированная процедура обеспечения безопасной эксплуатации ОПО, на котором применяются и используются ТУ и ЗС, выработавшие нормативные сроки службы – с обоснованием и экспертизой возможности безопасности таких ОПО, с установлением и контролем исполнения дополнительных обеспечительных мер безопасности (или доказательства их ненужности, по критериям безопасности). Соответствующее административное регламентирование может оформляться после экспертно-аналитических процедур в виде установления особых условий эксплуатации или комплексного разрешения для ОПО на применение совокупности ТУ и ЗС со сверхнормативными сроками службы».
«…с обоснованием и экспертизой возможности безопасности таких ОПО, с установлением и контролем исполнения дополнительных обеспечительных мер безопасности (или доказательства их ненужности, по критериям безопасности)».
«Комплексное разрешение для ОПО на безопасное применение ТУ и эксплуатацию ЗС, выработавших нормативные сроки службы (далее КРБП) – документ, который может выдаваться уполномоченным федеральным органом исполнительной власти юридическому лицу или индивидуальному предпринимателю, которые эксплуатируют ОПО с ТУ и ЗС со сверхнормативными сроками службы, и должен содержит обязательные для выполнения требования в области промышленной безопасности на ОПО с ТУ и ЗС с установленными безопасными сроками эксплуатации. При этом необходимо предусмотреть, что в отношении ОПО I и II классов опасности, регистрируемые Ростехнадзором многочисленные ЭПБ ТУ и ЗСЭ, должны быть заменены одним КРБП».
«…Потребуется разработка порядка выдачи КРБП, их продления, переоформления, пересмотра, внесения в них изменений, а также отзыва таких разрешений (далее — Порядок). Порядок должен распространяться на юридических лиц или индивидуальных предпринимателей, осуществляющих обслуживание промышленных объектов I и II классов опасности.
КРБП должно действовать не более шести лет и может быть продлено на тот же срок при соблюдении установленных законодательством требований.
Использование КРБП позволит обеспечить государственное регулирование в области экспертизы промышленной безопасности и установления срока безопасной эксплуатации ОПО в зависимости от степени опасности возможных аварий на ОПО».
Если рассмотреть процедуру ЭПБ, то она включает понятные положения (этапы), которые необходимо выполнять: заключение договора на проведение ЭПБ, получение и изучение необходимой документации на ТУ, ЗиС, в том числе эксплуатационной, заключения ЭПБ, при его наличии и т.п., разработку программы технического диагностирования (ТД) и ее согласование с владельцем или организацией эксплуатирующей ОПО, ТД, оформление актов отбраковки на ТУ или ЗиС, имеющих недопустимые дефекты, для их последующего ремонта, анализ результатов ТД и выполнение расчетов остаточного ресурса. Анализ всего комплекса данных о ТУ или ЗиС и назначение срока безопасной эксплуатации, оформление заключения ЭПБ и его регистрация владельцем или организацией, эксплуатирующей ОПО, в реестре Ростехнадзора.
Предложенное направление совершенствования ЭПБ ТУ, ЗиС не дает ясного понимания, что же требуется выполнять по содержанию и в каком объеме, в какой последовательности, специалисты каких специальностей и какие организации будут иметь право проводить такие работы. Исходя из опыта АО «ИркутскНИИхиммаш» в проведении технических аудитов и осмысливая предложения можно предположить, что это какая-то часть аудита со своим регламентом и пока неясным объемом работ по содержанию.
Предложения по совершенствованию ЭПБ ТУ, ЗиС практически не согласуется с провозглашенным тезисом «О совершенствовании экспертизы промышленной безопасности». Это совершенно иная процедура, которая таит в себе непредсказуемые последствия.
Аудит, как правило, проводится в большей мере с привлечением проектировщиков, учитывающих результаты ЭПБ. Выявляются несоответствия на ОПО требованиям ПБ, определяется необходимость разработки рекомендаций по их устранению и мероприятий для приведения всех составляющих ОПО к одному уровню по продолжительности безопасной эксплуатации и возможности непрерывной работы ОПО в течение 3-5 лет. При этом анализируется весь комплекс условий эксплуатации. Такие аудиты специалисты АО «ИркутскНИИхиммаш» проводили на ОПО, например, на одном из Сибирских НПЗ («Целевое обследование объектов НПЗ на соответствие требованиям действующих норм и правил, разработка комплекса мероприятий по приведению опасных производственных объектов до требований действующих нормативов»). Работа очень большая, выдается объемный отчет с рекомендациями в виде выполнения необходимых проектных работ и устранения несоответствий требованиям ПБ, ремонтов ТУ, ЗиС, замены некоторых ТУ и средств контроля на новые, при необходимости, разработки систем мониторинга и т.п. Предлагаются нормативные документы для выполнения такой процедуры [8-10]. Далее дело владельца или организации, эксплуатирующей ОПО, выполнять или не выполнять рекомендации.
В практике работы специалистов института после 1991 года (продиагностировано более 50000 ТУ), не было случаев, чтобы на ОПО в течение 6 лет из строя не выходили те или иные ТУ, выработавшие проектный ресурс работы. Какие «…законодательные условия…» не установи [7] всегда будут ТУ, ЗиС, выработавшие проектный ресурс работы, которые в результате развития дефектов и действия повреждающих факторов не продержаться без ремонта в течение 6 лет.
Предлагается идти в направлении, маршрут которого не отработан и последствия которого не просчитаны, в отличие от процедуры ЭПБ.
Учитывая, что подобные комментарии заняли бы много места, но в этом уже нет необходимости, так как в результате обсуждения и появления большого количества замечаний, основное «Положение» в [7] поменялось.
Согласно новому предложению по совершенствованию процедуры ЭПБ уже предлагается обобщенный (интегрирующий) документ в виде «Особых условий эксплуатации» (ОУЭ) ОПО, как результат работы, основанный на анализе исходных данных, формируемых действующей экспертно-диагностической системой (ЭДС) по ТУ, ЗиС. И в этом варианте тоже нет четкого представления по виду, содержанию, объему работ, участниках, ответственных и право-определяющих документах для выполнения такой работы. Применяемая терминология также вносит путаницу. Приходится догадываться, что такое аудит и технический аудит, так как из контекста следует, что это разные процедуры и т.п. Но, не устранив причин дискредитирующих ЭПБ (действующей ЭДС), предложенное новое «Положение» станет процедурой, не позволяющей решать задачи «Основ государственной политики в области ПБ». Расходы на реализацию и работу по направлению только возрастут из-за введения дополнительного требования по проведению ЭПБ ОУЭ, как нового вида деятельности, которое повлечет за собой соответствующие аттестации, переоформление лицензий и дополнительные финансовые расходы. В то же время в концепции проекта нового закона о промышленной безопасности не планируется выдача новых лицензий. Все это вызывает не только новые вопросы, но и показывает, что она не приведет к совершенствованию ЭПБ, так как не устраняет причины ее дискредитирующие, что может повториться при попытке реализации предлагаемого направления «совершенствования ЭПБ ТУ, ЗиС» в том или ином виде.
Конечно, мнение ответственного сообщества специалистов, занимающихся ЭПБ по предложениям [7] является важным, но не менее важным должно стать и мнение владельцев и организаций, эксплуатирующих ОПО, которое пока не выражено и, соответственно, не учтено.
Причины, дискредитирующие экспертизу промышленной безопасности
Целью оптимизации процедуры ЭПБ должно быть:
-экономическое стимулирование (принуждение) владельцев или организаций, эксплуатирующих ОПО, к замене ТУ ЗиС, выработавших проектный ресурс работы;
-повышение качества ЭПБ или обеспечение высокого качества предлагаемой процедуры ОУЭ, если будет принято решение о ее реализации.
Рассмотренные в [7] предложения по совершенствованию ЭПБ эти проблемы не решает.
Для достижения поставленной цели необходимо привлечение на законодательном уровне владельца и организации, эксплуатирующей ОПО, к совместному принятию решения о назначаемом сроке безопасной эксплуатации ТУ, ЗиС, входящим в состав ОПО. Совместное решение должно приниматься на основе расчета остаточного ресурса, определенного экспертом и анализа всего комплекса информации о ТУ или ЗиС, и несения ими наряду с экспертом и ЭО равной ответственности за безопасную эксплуатацию ТУ, ЗиС в рамках принятого срока безопасной эксплуатации. Такая мера заставит владельца и организацию, эксплуатирующую ОПО, быть экономически заинтересованной в обновлении ТУ, ЗиС и в проведении качественной ЭПБ или ОУЭ, а не в получении «индульгенции» в виде заключения некачественно проведенной ЭПБ или ОУЭ. «Бумажка» уже не будет нужна, как и бесконечное продление ресурса работы ТУ, ЗиС, так как ответственность в таком случае ложится на владельца и организацию, эксплуатирующую ОПО, а не только на эксперта и ЭО.
В настоящее время у владельцев и организаций, эксплуатирующих ОПО, нет никакого интереса к изменению сложившейся ситуации с выбором ЭО, оплатой ее работы и ответственностью, которая лежит на плечах эксперта и ЭО по следующим причинам.
1.Как уже отмечалось, ответственность за техническое состояние в течение назначенного экспертом срока безопасной эксплуатации несет эксперт. При этом он не является работником организации эксплуатирующей ОПО, не контролирует процесс и эксплуатацию ТУ, ЗиС и не может повлиять на ее качество. При зарплате эксперта 50-80 тыс. руб./мес. эксперт несет ответственность за техническое состояние ТУ, ЗиС в течение 1-8 лет, которые стоят десятки, сотни миллионов и миллиарды руб. В случае аварии или инцидента виновник практически сразу назначен: эксперт и ЭО. К расследованию они не привлекаются, материалы касающиеся инцидента или аварии им не выдаются и доказать свою невиновность практически не представляется возможным. Это же какой комфорт для владельца или организации, эксплуатирующей ОПО, иметь таких подрядчиков!
2.Стоимость «индульгенции» в виде заключения ЭПБ для возложения ответственности владельцем или организацией, эксплуатирующей ОПО, на эксперта и ЭО мизерная, для них экономически выгодная, и не стимулирует на обновление ТУ, ЗиС.
3.Тендерная система определения победителя на выполнение ТД, ЭПБ и освидетельствования (О) по минимальной цене, которая не покрывает затраты для их качественного выполнения, ввиду отсутствия признанных на федеральном уровне объективных цен на выполнение ТД, ЭПБ и О (Методики расчета цен на выше указанные работы). Поэтому, тендер, чаще всего выигрывают ЭО, которые уклоняются от уплаты налогов по известным схемам, что позволяет им зарабатывать средства, некачественно выполняя работу, и дискредитировать ТД, ЭПБ и О. То же самое случится, если будут принятые не проработанные решения по «совершенствованию ЭПБ ТУ, ЗиС» в том или ином виде.
При наличии такой «Методики» цены у ЭО или специализированных организаций, участвующих в тендере по любому виду работ в области ПБ, должны быть близкими, так как затраты рассчитываются по одной «Методике». В такой ситуации в качестве критериев их выбора в качестве подрядчика станет квалификация их специалистов, опыт работы, наличие материально-технической базы, лабораторий НК и разрушающих и иных видов испытаний, способность решать технические проблемы организации, эксплуатирующей ОПО, возникающие в процессе выполнения ТД, ЭПБ и О и ОУЭ, репутация и т.п.
Но как уже отмечалось предложения [7] эти причины не устраняют. Предлагается другая процедура, отличающаяся от ЭПБ, на качество которой будут влиять те же причины. Также подрядчик будет выбираться по минимальной цене, а ответственность будут нести специалисты, не работающие в организации, эксплуатирующей ОПО. Поэтому никакого толку не будет, как и в случае переоформления лицензий, которое потрясло все порядочное сообщество специалистов занимающегося ЭПБ и ТД и только усугубило ситуацию.
Поэтому совершенствование процедуры ЭПБ должно быть направлено на устранение указанных выше причин, экономически стимулировать владельцев и организации, эксплуатирующие ОПО обновлять ТУ, ЗиС и проводить качественную ЭПБ или работу по ОУЭ, которая не может стоить дешево. Даже после 1997 года, в случаях качественного проведенная, ЭПБ подтвердила свою важность и необходимость.
Выводы
Для повышения качества ЭПБ, ТД и О требуется простые решения и твердая решительность для их реализации:
- В законодательном порядке внести в соответствующие НПА положение о том, что владелец и организация, эксплуатирующая ОПО, принимают совместное решение о назначаемом сроке безопасной эксплуатации ТУ, ЗиС на основе расчета остаточного ресурса, определенного экспертом с учетом анализа всего комплекса информации о ТУ, ЗиС и несут наряду, с экспертом и ЭО равную ответственность за безопасную эксплуатацию и техническое состояние ТУ, ЗиС в течении принятого срока безопасной эксплуатации. При необходимости, специализированные организации в рамках другой процедуры (ОУЭ), могут разрабатывать компенсирующие и обосновывающие мероприятия по безопасной эксплуатации ОПО, включающих высоко изношенные ТУ и ЗиС. Но в любом случае заключения ЭПБ и по ОУЭ должны утверждаться руководителями предприятий, эксплуатирующих ОПО и ЭО или специализированной организации выполняющей работы по ОУЭ. Подобная практика применяется при продлении ресурса военной техники.
- Разработать «Методику расчета стоимости основных видов неразрушающего контроля» или «Методику расчета стоимости процедур», по результатам которых будут формироваться ОУЭ. «Методика» должна быть обязательной для применения как ЭО (участниками ЭДС), так и владельцами и/или организациями, эксплуатирующим ОПО.
- По сути дела предлагается заменить ЭПБ на другую процедуру (ОУЭ), с неизвестными последствиями, что является преждевременным.
- При разработке таких принципиально новых предложений надо иметь мнение владельцев и организаций, эксплуатирующих ОПО.
Литература
- https://www.risk-news.ru/news/chislo deystvuyushchikh litsenziy ekspernykh organizatsiy za god snizilos na 45/ .
- Кузнецов А.М. «Современные проблемы качества экспертизы промышленной безопасности». Ж. Безопасность труда в промышленности, № 2, 2018 г.
- Кузнецов А.М. «Экспертиза промышленной безопасности преграда для инцидентов и аварий». Ж. Безопасность труда в промышленности, № 6, 2018 г.
- Кузнецов К.А. «Техническое диагностирование в рамках экспертизы промышленной безопасности: проблемы и перспективы. Ж. Безопасность труда в промышленности, № 11, 2018 г.
- Печёркин А.С. «Обоснование и содержание порядка продления остаточного ресурса». Ж. Безопасность труда в промышленности, № 8, 2018 г.
- Алёшин А.В. «Собственникам пора включаться». Известия, 06.04.2018,https://iz.ru/728715/aleksei-aleshin/sobstvennikam-pora-vkliuchatsia.
- http://www. gosnadzor.ru/news/64/2667/.
- Технический аудит нефтегазоперерабатывающих, нефтехимических и химических предприятий. ICTE-1-002-14. Серия 1. Организационно-методические документы, инжиниринг, управление проектами. Международный центр технической экспертизы. М. 2014. С. 51.
- Ранжирование технических устройств химических, нефтехимических и нефтеперерабатывающих производств. ICTE 3-003-14. Серия 3. Проектирование, строительство и эксплуатация промышленных объектов. Международный центр технической экспертизы. М. 2014. С. 53.
- Определение зон и объема технического диагностирования технических устройств технологических установок, работающих в условиях увеличенного интервала между капитальными ремонтами. ICTE 3-002-14. Серия 3. Проектирование, строительство и эксплуатация промышленных объектов. Международный центр технической экспертизы. М. 2014. С. 47.
Опубликовано в журнале «Безопасность труда в промышленности» № 4.2019